VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать» – о том, как построить свободную и процветающую Россию и что нужно делать в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Собеседники Сергея Гуриева – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».
Экономисты часто спорят друг с другом. Но есть тема, где у всех экономистов полный консенсус: одним из главных препятствий для экономического роста России является неэффективная, коррумпированная и неподотчетная правоохранительная система. О том, что же с ней делать, Сергей Гуриев говорит с руководителем Международной правозащитной группы «Агора» Павлом Чиковым.
– Павел, если бы вы выбирали, какой нужно построить российскую правоохранительную систему и российскую судебную систему, что бы вы сделали?
– Для начала нужно сказать, что есть системные проблемы, которые мешают прежде всего. Это, конечно же, большая консолидация власти и полномочий в руках правоохранительных органов, их централизация, их федеральное подчинение, их численность, их функционал, их бюджет – раздутый, гигантский, и это явно неадекватно многим вещам. За все советское и постсоветское время сейчас самый низкий уровень преступности. Если преступность низкая, зачем нам столько правоохранительных органов?
Известна средняя мировая цифра – это три полицейских на тысячу жителей. В Америке – три с небольшим. В Японии, в Скандинавии, в Индии – один полицейский на тысячу жителей. У нас грубый подсчет – не меньше девяти полицейских на тысячу жителей, а возможно, это число – 12. То есть мы можем легко ставить перед собой задачу сокращения в три раза штатной численности правоохранительных органов.
Это означает, что в три раза больше высвободится денег. Это означает, что можно увеличить денежное довольствие оставшимся, можно повысить требования к оставшимся, следовательно, выбирать как минимум одного из троих, а лучше зачерпывать людей извне этой системы.
Второе. Мы живем в декларируемой федерации, а в реальности фактически все правоохранительные функции имеют федеральное подчинение. Более того, одной из основных идей реформы полиции 2010–2011 гг. было окончательное решение вопроса федерализации полиции. Потому что до того времени милиция подчинялась одновременно и региональным властям. У нас были дела, когда один конкретный участковый избил какого-то задержанного, [участкового] осудили. И когда дело дошло до взыскания компенсации морального вреда потерпевшему, возникал вопрос: из какого бюджета платить? И у нас были случаи, когда суд взыскивал солидарно с муниципального, с регионального и с федерального бюджета по 33%, потому что зарплата этого участкового складывалась из трех разных бюджетов разных уровней. Сейчас все полицейские сидят на зарплате только федерального центра.
– Когда вы сказали «федерализация», вы имели в виду подчинение федеральному центру. Потому что когда люди говорят «федерализация», они часто имеют в виду, наоборот, децентрализацию.
– Я имею в виду, что федеральное подчинение и централизация были задачей полиции, а нужно как раз децентрализировать: больше полномочий в регионы, больше полномочий в муниципалитеты, потому что преступность в 90% случаев абсолютно специфическая в каждом конкретном регионе. Если это приграничный регион, это будет какая-нибудь контрабанда, если это сибирские регионы, там незаконная вырубка леса. Если это регионы, стоящие на наркотрафике, это будет наркотрафик. В одних регионах есть преимущественно городское население, и там будут квартирные кражи. В сельских регионах будет кража скота, и это разные преступления, они по-разному раскрываются, у них разные совершенные истории и специфика.
В этом году популярным стал Twitter-аккаунт МВД Якутии,
там очень веселый SMM-щик, и он пишет о том, чем занимается, собственно, МВД в Якутии, на какие выезды они выезжают. И это натурально смешно. А при этом нужно понимать, что в МВД Якутии есть, например, Центр противодействия экстремизму, у которого – вынь да положь выявленные случаи, профилактические мероприятия, включенные в список потенциальных экстремистов, и прочие разные индикаторы, которые с них требует федеральный центр. Ну нет в Якутии никаких экстремистов, а они должны быть.
И вот этот вот подход, на который тратятся людские ресурсы, финансовые ресурсы, временные ресурсы, политическая воля, – это искажение реальной картины, оно гигантское. Почему? Потому что все в итоге заточено на одного конкретного человека – министра внутренних дел.
А теория управления говорит о том, что организация численностью полмиллиона человек, миллион человек может быть эффективной только в одном случае – если это армия, в состоянии войны находящаяся, где за неисполнение приказа следует мгновенное наказание на месте. Только в этом случае. То есть, грубо говоря, теория организации говорит о том, что не может быть эффективной такая структура, как МВД России в нынешнем виде. Следовательно, ее нужно уменьшать, разделять ее, очевидно, нужно как по горизонтали, так и по вертикали.
– То есть вы себе представляете ситуацию, где есть региональные правоохранительные органы, которые получают свой бюджет из региона и начальник назначается региональными властями. Вы также видите муниципальную полицию, где глава муниципальной полиции назначается или выбирается избирателями. Ну, наверное, есть какой-то федеральный орган типа Федерального бюро расследований или Следственного комитета, который занимается федеральными преступлениями.
– Да, примерно так, как вы говорите, но это грубый подход. При этом мое внутреннее убеждение заключается в том, что большая часть [полномочий] должна быть у муниципалитетов. И лучше всего, если это будут выборные должности. Можно делать прямые параллели с выборами шерифов в США. Мы, конечно, этого никогда не пробовали, и у нас вообще есть большие проблемы с институтом выборов. Но [эта реформа] не может быть в отрыве от других реформ – политической, реформы местного самоуправления и прочего. Они будут эффективными и успешными только вместе.
– Когда мы говорим о реформах, часто люди говорят, что реформа – это непопулярно, болезненно. Профсоюзы полицейских, наверное, не будут рады, если мы будем сокращать количество полицейских втрое. Но с точки зрения обычных российских граждан, разве не является реформа полиции – создание подотчетной, компетентной, не коррумпированной полиции – самой популярной реформой в России?
– Безусловно, да. Был совершенно сумасшедший спрос со стороны общественности на реформу МВД в 2010 г. Если напомнить, триггером к ней послужила стрельба майора Дениса Евсюкова в Москве, и это вызвало просто гигантское общественное возмущение. И на тот момент президент Дмитрий Медведев выступил с предложением онлайн общественных слушаний по проекту закона «О полиции». И на него поступило больше 25 000 предложений. То есть сам факт числа и огромной заинтересованности – он показывает, насколько общество хочет изменить МВД.
Но минус здесь заключается в том, что доверия сейчас будет меньше, потому что оно подорвано как раз 10 лет назад, и сгенерировать такую же поддержку еще раз будет сложнее.
– Вы говорите, что преступления должны расследоваться на местном уровне. Какие остальные функции нужно передать в какие подразделения, какие подразделения нужно закрыть? Например, что делать с прокуратурой, Следственным комитетом? Какие функции нужно забрать у ФСБ, оставить ли ФСБ вообще или закрыть совсем? Должны ли существовать такие органы, как Центр по противодействию экстремизму? Нужно ли закрыть Росгвардию, передать ее в какое-то другое подразделение? Что делать с сервисами, которые сейчас предоставляет МВД с точки зрения паспортов, регистраций, миграционной службы, как это должно быть устроено?
– Это очень много вопросов, Сергей. Очевидно, что некоторые функции избыточны, и нужно от них избавляться. И понятно, что дорожная карта должна быть прописана, то есть некоторые вещи должны быть сразу, а потом через какое-то время можно изменять что-то другое. В больших городах может быть большой корпус полиции, потому что он очевидно необходим – Москва, Петербург и другие миллионники. Нужен ли он общерегиональный, на уровне субъекта федерации, – я до сих пор колеблюсь. Потому что при разделении на федеральный, региональный и муниципальный уровень конфликты неизбежны. Сотни фильмов американских снято про конфликты между ФБР, местной полицией и всем остальным. И нужно понимать, что это та плата, которую придется заплатить, потому что именно эти конфликты и обеспечивают некий баланс власти по вертикали.
Понятно, что определенный федеральный функционал должен оставаться, и прежде всего это преступления, которые носят межрегиональный или общенациональный характер. Там могут быть и терроризм, и крупный наркотрафик, и коррупция федеральных чиновников, и преступления со стороны федералов, и в отношении федералов. Эта система очень сложная, и поэтому таких простых односложных решений быть не должно, и я не хочу выглядеть как человек, который знает простые решения.
– Знаете ли вы сложные решения? Говорят: мы не хотим узурпации власти местным шерифом и создания условной Кущевки, но мы и не хотим узурпации власти Москвой. Если вам нужно принимать конкретные решения, как бы вы к этому подошли?
– Все, о чем мы с вами здесь говорим, – это классические государственные функции, они были всегда: функции охраны общественного порядка, функции суда. И здесь нет чего-то такого, что мы должны изобрести. Достаточно посмотреть ретроспективно или на другие страны, как решаются те или иные вопросы. Во-вторых, есть опыт практический, он гигантский. Более того, и негативный, и позитивный. Понятно, что негативного больше, то есть почти наверняка мы знаем, как не надо. Как надо – будет зависеть от того, на какую модель мы ориентируемся.
Часто хвалят американскую модель. И очень много претензий есть к американской модели. С точки зрения тюрьмы, например, ни в коем случае мы не должны делать тюрьму по американской модели. Мы точно не должны [делать] полицию по американской модели, с точки зрения того, как она склонна к применению насилия: проблема с очень свободным использованием огнестрельного оружия американскими полицейскими общеизвестна, и вокруг нее гигантские копья ломаются прямо сейчас правозащитными организациями и политиками в Соединенных Штатах Америки.
То есть, грубо говоря, нужен критический подход к опыту других и, конечно же, перенятие положительного опыта. Если совсем грубо говорить, есть скандинавская модель тюрьмы, она считается лучшей в мире. Давайте возьмем и попробуем интегрировать скандинавскую модель тюрьмы в России.
Есть американский суд, который является модельным в мире, и вообще англосаксонская система общего права признана лучшей. Понятно, что у нас будут большие конфликты и в том числе с теоретиками, потому что у нас традиционная континентальная модель, и мы не можем просто взять и перечеркнуть весь опыт, который у нас был, и традиции, и привести сюда прецедентное право по англо-американской модели. Но, значит, нужно, по крайней мере, вот здесь посидеть и подумать.
– Возвращаясь к вопросам о функциях. Я так понимаю, что вы хотите, например, ФСБ оставить, но дать ей функции борьбы со шпионами, может быть, внешними террористами. Наверное, экономические функции – это функция какого-то федерального бюро расследований, будь то Следственный комитет России или как-то по-другому названное вновь созданное бюро. Насколько вам кажется успешным прецедент выделения функции, например, техосмотра транспортных средств из МВД? И стоит ли распространить его на другие сервисные функции?
– Вне всякого сомнения: то, что можно приватизировать, то должно приватизироваться, – из правоохранительных таких функций. И то, что можно еще технологизировать, то есть перевести в условно электронную какую-то форму. В чем, надо похвалить, российское государство в последние лет 10 сильно преуспело: огромное количество услуг теперь доступно в два-три клика и не выходя из дома.
Если мы говорим про ФСБ, это сложный вопрос, потому что во многом зависит от компетенции, полномочий и подследственности, например, некоей федеральной службы расследований, о которой тоже разговоры есть. Очевидно, у ФСБ сейчас слишком много избыточных функций, в том числе в несвойственной сфере, – по экономике, по наркотикам, по коррупции, это все не должно быть в сфере компетенции.
Для меня очевидно, что в нынешней ситуации одно из первых решений – нужно определить судьбу прокуратуры. Потому что сейчас это 100-тысячная армия абсолютных бездельников. Весь этот так называемый общий надзор, атавизм советской эпохи, когда почему-то прокурор, а не суд решает, что законно, а что незаконно, – от этого нужно избавляться на следующий день вообще, первым росчерком пера. Эта функция должна улететь. А функция следствия из прокуратуры 13 лет назад ушла в Следственный комитет. Остается одна-единственная натуральная функция –поддержка гособвинения.
В Америке эту функцию выполняет Минюст, он же прокурор, и при этом он еще является выборной должностью. То есть почему бы не сделать ровно то же самое и не объединить, как минимум, Минюст с прокуратурой и не оставить объединенному ведомству полномочия поддержки гособвинения и не сделать главу офиса выборной должностью? Одно это уже мощнейше изменит всю конфигурацию.
Роль следствия, тоже, конечно, нужно еще уменьшить, потому что следствие – это люди, которые собирают доказательства и предъявляют обвинение, всё. Дальше прокурор, как лицо, поддерживающее гособвинение в суде, должен решать, тащить ему это дело в суд или не тащить, достаточно оно аргументировано, чтобы рассчитывать на обвинительный приговор, или нет, готов обвиняемый пойти на сделку и на досудебное соглашение, чтобы сэкономить деньги налогоплательщиков, или нет. Если это будет выборная должность, которая будет оплачиваться из соответствующего уровня бюджета, соответственно, этот человек будет экономить бюджетные средства.
Даже сейчас у нас в России 75% уголовных дел рассматривается по особому порядку. То есть это, грубо говоря, то самое упрощенное судопроизводство и та самая сделка с правосудием, которую мы из той же Америки и переняли, по большому счету. И именно так там в основном и рассматриваются дела: 90% уголовных дел в Соединенных Штатах Америки не доходит до суда, суд только фиксирует соглашение, которое было достигнуто с прокурором.
– Возвращаясь к полиции. Главный вопрос, который всегда задают люди, – это стимулы полицейских. Все жалуются на «палочную» систему. Каким образом сделать так, чтобы полицейские, с одной стороны, выполняли свою работу, а с другой стороны, не стремились к выполнению искусственных показателей? Как перенастроить стимулы сотрудников полиции?
– Как дипломированный управленец скажу, что от количественных показателей никуда не уйти: считать и сравнивать все равно придется. Вопрос только в том, что считать количественным показателем, что считать «палкой». И какое влияние сравнение оказывает на текущую повседневную деятельность.
То есть проблема не в том, что считают количество зарегистрированных преступлений, количество раскрытых, количество направленных в суд, – в этом как раз сложности нет. Проблема в том, что все упрощено до безобразия – как следствие, еще раз, именно гигантской структуры. Понимаете, когда в организации сотни тысяч сотрудников, времени, возможностей и ресурсов вникать и управлять каждым подразделением очень мало. Цифры упрощают процесс управления. Достаточно спросить: а что у нас из отдела А, отдела Б и отдела C, а что у них было в прошлом году? С тем, чтобы для себя лицо, принимающее решение, сделало очень простой вывод: раньше было столько, а теперь стало столько. И, следовательно, дальше следует неверный вывод о том, что плохо поработали. То есть, по большому счету, проблема «палочной» системы заключается изначально в неверной организации всего Министерства внутренних дел и всей полиции. Это первое.
Второе. Неверный подход заключается в том, что считают количество раскрытых и соотношение раскрытых на количество зарегистрированных. Следствием этого [становится] занижение количества зарегистрированных и завышение количества раскрытых. Мы видим, что полицейские отказываются принимать заявления о преступлении, а если уж они не могут не принять заявление о преступлении, они стараются как можно быстрее его раскрыть. Самый короткий путь раскрытия преступления – это удар в челюсть, в пах, электрошокером. Потому что нашел лицо, получил признание – значит, раскрыл.
– Получать количественные показатели можно и путем опросов населения.
– Да, есть очень хорошая практика в тех же самых Соединенных Штатах Америки – это ежегодные опросы домохозяйств. Единицей является одна семья, и у ее членов интересуются, были ли они жертвами каких-либо преступлений за последний год. Если да, то выясняют, каких, где, как и при каких обстоятельствах, и таким образом они собирают параллельный скрининг ситуации с реальной ситуацией с преступностью, которая без собственно полицейской статистики тоже неприменима, потому что их надо сравнивать между собой. То есть, условно говоря, чтобы хотя бы понимать, сколько не доходит до учета. При этом причины того, что эти преступления не учитываются, они могут быть самыми разными, потому что люди могут не обращаться вообще: ну, разбили стекло в машине – чего полицию ждать, мне ехать надо. А когда вас спрашивают, вы об этом, скорее всего, расскажете. И тогда получается, что реальная картина преступности совершенно другая. И это очень важная информация для лиц, принимающих решения и вырабатывающих политику на определенной территории. Их же можно на определенной территории проводить и, соответственно, сравнивать между разными регионами, разными муниципалитетами, их можно сравнивать в исторической перспективе – а что было пять лет назад, а что сейчас, а какие виды новых преступлений, например, появились. Это дает ответ на то, где какие провалы у полицейской работы.
– Когда мы говорим о реформах, очевидно, есть люди, которым эти реформы не нравятся. Первая категория людей, которые теряют от реформы полиции, по крайней мере такой реформы, о которой вы говорите, – это те люди, которых уволят. У нас есть огромные подразделения, в том числе, например, Росгвардия, которые, видимо, будут так или иначе сокращаться, структурно изменяться. Наверное, в Центре по противодействию экстремизму многие люди потеряют работу. Что делать с людьми, которые теряют работу? Это тоже наши сограждане, как о них мы должны позаботиться, что мы им должны предложить?
– Пару слов про Росгвардию. Основная численность Росгвардии – это бывшие внутренние войска, и это срочники. То есть это восемнадцатилетние юноши, которые проходят срочную службу годичную, просто их направляют не в Министерство обороны, а в Росгвардию сейчас.
Вторая категория – это так называемая вневедомственная охрана. Вот уж какую функцию надо на следующий же день просто исключить и запретить, это вневедомственная охрана. Это, по большому счету, кормление для Росгвардии, это гигантские миллиарды рублей, которые платим мы с вами, россияне, когда сдаем на пульт вневедомственной охраны свою квартиру. То есть это уж точно бизнес, который должен оставаться для бизнесменов, и полиция туда лезть не должна. Поэтому если эти вот две вещи у Росгвардии убрать, то там останется только ОМОН и спецназ и СОБР, и это не такая большая численность.
Отвечаю на общий вопрос, что делать с уходящими. Ну, во-первых, конечно, должна быть продуманная программа, и просто так, как это почти всегда бывает в России, выкидывать на улицу людей, которые умеют обращаться с оружием и знают, как правильно ломать руки задержанным, точно не стоит. И обладают еще всякими оперативными навыками и доступом к некоторым секретным сведениям. Конечно, нужно думать о том, где и как их пристраивать. Здесь у нас возникает возможный линк, например, с реформой армии. Наверное, в XXI веке России уже нужно отказаться от призывного способа формирования армии, перевести на контракт, и пожалуйста: огромный массив бывших полицейских может уйти на контракт в армию и продолжать служить там. Могут быть отдельные программы переквалификации с учетом спроса на рынке труда. Это вещи, которые совершенно, на мой взгляд, доступны и реализуемы.
Большое число сотрудников полиции уже, скажем так, достигли возраста по выслуге лет ухода на пенсию, и они могут уйти на пенсию прямо сейчас, одним росчерком пера. Это тоже делается с сохранением пенсии и с возможным поиском своего нового будущего.
– Я полностью с вами согласен, что наверняка мы доживем до контрактной армии, и более того, скорее всего, это случится раньше, чем позже. И в этом смысле, опять-таки, существуют взаимодополняемости реформ: если в России будет контрактная армия, сразу будет понятно, где открывается вакансия для людей, которые сегодня служат в некоторых правоохранительных органах. Для того чтобы закончить наш разговор, я вам задам один простой вопрос. Как вы думаете, сколько времени займет проведение реформ до такой степени, чтобы наша полиция была, ну, скажем, на уровне среднеевропейском или, по крайней мере, средневосточноевропейском?
– Нужно иметь в виду, что система крайне адаптивная. Поэтому реформирование должно проходить динамично – это очень важно. То есть система не должна успевать подстраиваться под изменяющуюся среду. Второе: нужно посмотреть, как удалось Михаилу Саакашвили за пять лет реформировать МВД [Грузии]. Понятно, что у нас миллион, а у него всего 50 000 личный состав был, и туда входило гораздо больше того, что у нас распределено по другим ведомствам. Но ему хватило пяти лет, должно хватить и нам.
– Спасибо большое, Павел, за такую оптимистическую оценку. Я был в Грузии в прошлом году, я увидел гигантскую популярность реформы МВД в Грузии. За кого бы ни голосовали те или иные граждане, даже если они работают в правящей партии, которая является убежденным критиком политики Саакашвили, никто не высказывается в пользу отмены этой реформы. Это была очевидно самая популярная реформа, и очевидно, что если вы делаете правильные вещи, то эти реформы нельзя отменить, нельзя откатить назад, потому что у вас есть общественный консенсус, что эти реформы увенчались успехом.
